政府购买服务是各级政府部门服务行为一个重大的制度创新。2013年，国家财政部、 民政部、工商总局根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》精神，制定了《政府购买服务管理办法（暂行）》，该办法实施以来，各地结合自身实际，积极开展政府购买服务的探索与实践，总结了一系列科学、规范、具体的运行模式和操作方法，有力地推动了政府服务能力的提升。但由于政府购买服务作为一件新生事物，运行中出现了一些偏离购买服务主旨、原则与政策规定的现象和问题，必须认真加以纠正。据此，国家财政部于2020年重新制订下发了《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）。笔者立足吕梁政府购买服务的实践，谈点粗浅的认识和想法。
一、政府购买服务的概念与意义
经调查了解，部分购买服务单位和提供服务机构对政府购买服务的基本概念认识模糊，内含和外延吃的不透，基本原则把握不准，存在用劳务派遣或劳务外包形式购买、提供服务的现象，使政府购买服务行为背离了方向，跑错了轨道；对政府购买服务宣传不够，社会认知度、认可度不高，群众对社会组织还不信任。纠正这些现象，必须首先搞清以下几个问题：
（一）基本概念。政府购买服务是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购的方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。
政府购买服务应当遵循预算约束、以事定费、公开择优、诚实信用、讲求绩效的原则。
一要准确把握社会公共服务需求，充分发挥政府主导作用，有序引导社会力量参与服务供给，形成改善公共服务的合力。
二要科学规划，注重实效，优先安排与改善民生密切相关、有利于转变政府职能的领域和项目，明确权利责任，切实提高财政资金使用效率。
三要公开择优，以事定费，坚持费随事转，通过公开招标、公平竞争方式确定政府购买服务的承接主体，建立优胜劣汰的动态调整机制。
政府购买服务与劳务派遣用工既有必然联系，又有本质区别。国家财政部《政府购买服务管理办法》第十条明确规定：购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项，不得纳入政府购买服务范围。《管理办法》的贯彻落实实现了由“养人办事”向“花钱买服务、办事不养人”的转变，改善了公共服务供给，进一步规范了政府购买服务行为，是政府购买服务根本属性的具体体现。
（二）现实意义
1、推行政府购买服务是加快政府职能转变，提高国家治理能力的必然要求。政府购买服务强调政府、市场、社会等多元主体之间的合理定位和良性互动，有利于改变政府大包大揽的传统做法，促进政府自身运作方式的改革，提高政府管理和服务社会效率。
2、推行政府购买服务是提高公共服务供给水平和效率，建设服务型政府的有效途径。政府购买服务通过发挥市场机制作用，可以更好地满足新形势下公共服务多样化、个性化、专业化需求，有效发挥财政资金的杠杆作用，吸引更多的社会力量参与提供公共服务，形成公共服务发展新机制。
3、推行政府购买服务是深化财税体制改革，建立现代财政制度的重要内容。政府购买服务强调“费随事转”、“办事不养人”，体现结果导向的公共管理和财政支出理念，可以降低公共服务成本，提高财政资金使用效益，改变传统的“养人办事”财政拨款支出方式。
4、推行政府购买服务是加快服务业发展，扩大有效需求，促进就业的迫切需要。服务业的发展水平是衡量现代社会经济发达程度的重要标志，在国民经济发展中具有举足轻重的地位。大力发展服务业是当前和今后一个时期经济结构调整的重点，是改善民生、促进就业的重要举措。
二、政府购买服务的主体与项目
党的十八大以来，吕梁经济社会进入快速发展的新时期，适应用工单位发展需求，作为劳动就业服务的人力资源服务机构如雨后春笋快速发展，先后有30多家人力资源服务机构注册成立。服务机构立足吕梁实际，充分发挥用工单位与求职人员之间的桥梁纽带作用，积极为吕梁经济社会发展保驾护航。其中，有的公司诚信经营，为市县两级政府购买服务做出了积极贡献，赢得政府机关和社会各界的高度赞誉。如吕梁市兴茂人力资源服务有限公司被山西省政府授予“就业工作先进集体”荣誉称号，被吕梁市政府评为“劳动就业先进单位”、“参保缴费先进单位”，被市级各社会保险经办机构树为市级“参保缴费”、“业务诚信”先进单位。但也有一些信誉度不高、服务能力不强，不具备相应资质的机构承接了一些政府购买服务项目，直接影响了政府的服务效能。此外，部分政策规定不得作为政府购买主体的机关、单位购买服务；一些政策规定不得纳入政府购买服务范围的项目，采取购买服务的形式由承接机构提供服务，使政府购买服务行为和市场出现了比较混乱的现象。据此，2021年9月，吕梁市财政局及时下发了《关于对违反政府购买服务有关政策规定进行整改的通知》，要求严格按照国家财政部第102号令有关规定，对违规行为限期进行整改。
（一）购买主体与承接主体
各级国家机关是政府购买服务的购买主体。党的机关、政协机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关，可参照国家财政部《政府购买服务管理办法》，以购买主体的资格实施政府购买服务行为。
依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障使用事业编制的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人，可以作为政府购买服务的承接主体。
政府购买服务的承接主体应当符合政府采购法律、法规规定的条件。购买主体可以结合购买服务项目的特点规定承接主体的具体条件，但不得违反政府采购法律、法规，以不合理的条件对承接主体实行差别待遇或者歧视待遇。
国家财政部《政府购买服务管理办法》第八条明确规定：公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不得作为政府购买服务的购买主体和承接主体。
（二）购买项目与服务内容
政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务和政府履职所需的辅助性服务。山西省财政厅根据国家财政部《政府购买服务管理办法》编制的山西省《政府购买服务目录》，明确了2类3级171项具体购买内容，规定了不得纳入政府购买服务范围的6种事项，必须严格遵照执行。
三、政府购买服务的实施与权责
政府购买服务项目采购环节，应当按照政府采购法律、法规和相关制度执行。检查发现，部分单位购买服务行为不规范，程序不严谨，有一定的随意性。主要表现在：一是不向政府请示，自作主张，致服务价款无法得到有效保障；二是权利不清晰、责任不明确，直接影响了合同双方的履职尽责和服务质量的提高。规范组织程序，明确合同双方的权利和责任是确保政府购买服务行为科学运行、健康发展的重要前提和基本保证。
（一）组织实施
1、报告审批。具备政府购买服务购买主体资格的单位，根据自身的职责、职能及辅助性服务事项的数质量标准，在反复论证的基础上，提出具有可行性和必要性的意见，报请同级政府审批，以使本单位购买的服务项目纳入政府统一规划、统一管理和财政保障。
2、制订方案。根据政府批示，按照《政府购买服务管理办法》有关规定，制订包括购买服务项目、服务内容、服务期限、服务标准、服务费用、监督管理、绩效评价、项目验收，以及承接主体选定等内容的《实施方案》，为政府购买服务实施提供必需的依据和遵循。
3、公开招标。购买主体按照《中华人民共和国政府采购法》规定的办法和程序，根据购买内容、市场状况及相关供应商服务能力和信用状况等因素，通过具有招标资质的第三方，按照“合法正规、专业规范、信誉程度高、经营业绩好”的标准，采取公开招标、公平竞争的方式，择优确定承接主体。
（二）权利责任
1、购买服务方的权利和责任
权利：确定服务目标、数质量要求和评价指标；对服务人员的服务行为和服务结果进行监督管理和绩效评定，对服务不达标的项目、内容，提出整改意见并监督落实；对提供服务方使用服务费用情况进行监督检查，发现问题及时提出整改意见并监督落实。
责任：及时向提供服务方提供与履行合同相关的文件、资料；加强政府购买服务项目履约管理，及时组织对提供服务方履约情况进行绩效评价；为提供服务方履行合同过程中与相关部门及第三方提供必要的沟通、协调和帮助；严格遵守国库集中支付制度，根据合同约定按时足额向提供服务方支付服务价款。
2、提供服务方的权利和责任
权利：自购买服务方获得与提供服务项目相关的所有必需的文件、资料；按照合同约定向购买服务方收取报价服务费。
责任：根据服务项目要求招聘适合岗位要求的服务人员为购买服务方提供服务；依法与服务人员签订劳动合同，按有关政策规定为服务人员发放劳动报酬，缴纳各项社会保险费，办理劳动关系和社会保险关系转移及享受社会保险待遇手续，与购买服务方一道保障服务人员参加党、团、工会组织活动和依法休息休假的权利，维护服务人员劳动过程中的各项合法权益；根据合同约定按时完成项目任务，保证服务数量、质量和效果，严禁违法转包行为；接受购买服务方对服务行为的监督管理和对服务项目的绩效评价；严格遵守相关财务规定，规范管理和使用政府购买服务项目资金，加强内部监督，确保资金安全；接受购买服务方及相关部门对政府购买服务专项资金使用情况的监督检查。
四、政府购买服务的合同与履行
政府购买服务合同管理是政府服务行为改革的重要环节，是规范各参与主体行为、依法依规主张权利和履行义务的集中体现。社会实践中，在合同签订与履行方面存在的具体问题主要表现为：合同文本不规范、项目内容不全面、协议条款不具体、文字表述不严谨，有的条款与国家的法律法规、政策规定一不致。在推进政府购买服务工作中必须切实加强和认真做好购买服务合同管理工作。
（一）合同签订
1、遵循原则。政府购买服务合同签订应遵循依法依规、平等协商、讲求绩效、全程监督的原则。
2、合同内容。《政府购买服务合同》应当具备项目名称、合同期限、服务标准、服务地点、服务方式、绩效评价、项目验收、合同金额、付款方式、双方权责、知识产权、保密事项、争议解决，以及合同的变更、解除和终止等条款。
政府购买服务合同正文未尽事宜可签订补充协议，补充协议与合同正文具有同行法律效力。补充协议约定与合同正文约定不一致的，以补充协议约定为准。《政府购买服务合同》所有条款均不得与法律法规相悖。
3、合同期限。政府购买服务应当与年度预算和中期财政规划相衔接，合同履行期限一般不超过1年；对于购买内容相对固定、经费来源稳定、连续性强、价格变化幅度小的项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。合同期满，购买服务方应根据服务需求，提前与提供服务方商讨并履行合同终止或续签手续。
4、合同形式。政府购买服务应当签订书面合同，合同文本至少一式两份，合同双方各执一份。政府购买公共服务合同当事人应该妥善保管合同文本，并确保两份文本内容完全一致。
（二）合同履行
1、合同双方要以诚实守信为开展合作的基本前提，按照合同的性质、目的和各项约定，行使各自的权利和职能，履行各自的责任和义务。
2、任何一方由于不可抗力不能履行合同的，应及时通知对方并采取有效措施防止损失扩大。遭受不可抗力一方应在事件发生后于双方约定的时间内向对方提供该不可抗力事件的详细情况，在取得相关机构的不可抗力证明或双方谅解确认后，允许延期履行或修订合同。合同无法履行或无继续履行必要时，经双方协商可以中止或解除合同；有继续履行的必要的，双方均应积极履行合同。
3、当发生不可抗力事件而导致其中一方不能履行合同时，应依据不可抗力对其造成的影响部分或全部免除责任；致双方均发生损失的，双方各自承担损失。
4、合同双方及其项目参加人员应就合同履行过程中了解、涉及和搜集到对方技术信息、经验信息以及其他尚未公开的有关信息、资料负有保密义务，并采取相应的保密措施。
5、当履行本合同发生争议时，合同双方应当友好协商解决。无法协商达成一致的，任何一方均可向有管辖权的人民法院提起诉讼。
6、政府购买服务合同履行过程中任何一方违约，对方均可无条件中止合同，给对方经济或社会效益造成损失的，应承担相应的法律责任和经济赔偿责任。
五、政府购买服务的保障与管理
检查结果显示，政府购买服务在经费保障和监督管理方面存在的问题主要有：一是服务费用与服务项目的数质量不匹配；二是服务价款拨付不及时，致提供服务机构不能按时缴纳服务人员的社会保险费跨年度后会形成的滞纳金无从支付，期间服务人员因工伤残后形成的费用不能纳入工伤保险保障范围；三是部分合同双方未就服务运行风险进行协商，致提供服务方与服务人员解除（终止）劳动关系后，服务人员依法应享受的经济补偿金、赔偿金及因工伤残人员的一次性伤残就业补助金无法保障；四是服务标准模糊，评价办法粗略，致服务人员提供的服务不及时、不达标，直接影响了服务质量和服务效能；五是服务管理责任不明确，专项费用监管不到位，存在着一定的管理漏洞和经营风险。纠正这些问题主要应做好以下几个方面的工作：
（一）价款确定与保障方式
1、经费预算。政府购买服务项目所需资金应当在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接，未列入预算的项目不得实施。购买主体在编报年度部门预算时，应当反映政府购买服务支出情况。政府购买服务支出应当符合预算管理有关规定。
2、费用构成。政府购买服务价款由所购买事项的服务数量、质量标准、服务期限及服务市场状况等因素决定，主要由服务管理费和劳动力价值（服务人员的劳动报酬、社会保险缴费、年度培训费，以及《政府购买服务合同》解除、终止致提供服务方与服务人员解除、终止劳动关系后，服务人员依法应享受的经济补偿金、赔偿金和因工伤残人员的一次性伤残就业补助金）等要素构成。
服务价款实行预决算管理，由提供服务方根据省人力资源和社会保障厅关于社会保险缴费基数通知、劳动技能培训通知精神及服务项目数质量变化等情况，调整、拨付和决算。
3、保障方式。购买服务方采取银行转账方式，按年或半年或季或月或按服务进度，向提供服务方支付服务价款。提供服务方按月为服务人员发放劳动报酬，按有关规定及时缴纳各项社会保险费。
（二）绩效考核与监督管理
购买服务方按照《政府购买服务合同》约定的服务目标、服务数质量标准和服务进度，采取量化打分的方式定期对提供服务方提供的服务进行考核评价。对服务效率低、服务进度慢及服务不达标的项目，及时提出整改意见，并监督落实。提供服务方要积极配合考核评价，对购买服务方指出的问题及时进行整改落实。
服务人员在购买服务方的统一组织指挥和监督管理下提供服务，购买服务方为服务人员提供工作岗位、工作条件和必要的安全保障。购买服务方与提供服务方根据服务项目对服务人员的素质要求，制订相应的培训方案，由提供服务方组织包括劳动保障法律法规、职业技能、劳动安全等为主要内容的岗前、岗位培训，并对服务人员的职业技能和服务业绩进行考核考评。财政部门负责对政府购买服务专项资金的监督管理，发现违规行为，立即进行纠正，对构成犯罪的，移送司法部门处理。
（作者单位：吕梁市住房和城乡建设局）