1947年3月7日，法委会撤离延安向吕梁转移之前，毛泽东和刘少奇指出：起草宪法草案要注意时代性、阶级性与群众性。

3月22日，法委会人员先后到达山西吕梁临县后甘泉村，对外名称为联大工学队，也称七大队。

4月1日，中央决定法律委员会的任务是先起草全国新宪法，研究改革法律的方针与创立新民主主义的法律理论。

谢觉哉对宪法总纲的意见

《谢觉哉日记》下卷，四月十六日（第1085～1122页）

法律的本质是什么?

如果说国体是指明“社会各阶级在国家中的地位”, 政体是“指的一定的社会阶级，取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关”。那末毫无疑义，法律就是保护那“一定的社会阶级怎样去组织自己反对敌人的统治”, 即保护他所需要的秩序。新民主主义的中国是“建立一个以全国绝对大多数人民为基础的统一战线的民主联盟的国家制度”, 那末新民主主义的法律，应是保护并发展占人口绝大多数的农民工人和被剥削的小生产者所争得或正在争取的利益，同时也照顾不违反这主旨的其他阶层的利益，而和破坏这些人的利益作斗争。宪法及其他法律都必本此旨。

这是人人需要，容易明白的，向翻身农民说：法律是保护并发展你们已取得的土地和你们在农民中的社会地位，而制裁那企图侵占你们利益和跨在你们头上的。谁也会高兴，要求懂得。反之农民必以于他无关，置之不理。必须抓住这一基本本质，贯彻到所有法律中去。其次，法律的形式及其发展。法律的起源可以有种种说法，但够得称为法律的是在有了国家以后，习惯而称为法，有法的效力更在其后。郑子产铸刑书，叔向说：“奴隶们所以怕，是不知道我们将怎样整他，今你把刑条写出，奴隶们知道不能违法去整他，他不怕你了，你还做得领主成吗？” 其实这是进步，国君不像一个小的奴隶主，要有条文布告使不敢犯，比犯了任意去处置容易。国越大条文也越多，又法律总是强制的，次于军队的东西。最初只有刑法，逐渐到有关于财产、继承等民法规定，但办起来仍是民刑不分。民法是资产阶级当政以后的事，他们需要规定他们的一些关系。但一冲破资产阶级的界线，法律形式就有大发展了：他反对资产阶级隐蔽阶级的阴谋， 而需要把阶级关系与斗争明白写在法律上；需要把保护大多数人即翻身群众的利益写在法律上；需要把新国家的本质及怎样统治写在法律上；需要把人民争得与创造的新东西写在法律上；需要根本法与子法明白的联系。

不能把旧法律补葺罅漏，而只应把旧法律推翻在旧 法律废墟上建立新法律来，虽然旧法律有多少好材料经验可采用。如上所述，新的法律，不止内容要冲破旧的范围，而且形式也不容为旧形式拘束，要使广大人民能了解。宪法的总纲要包括这些，至少能笼罩起这些。

4月17日开始讨论宪法，王明、李木庵、张曙时分别报告其总纲草案。连续数日讨论宪法总纲草案。谢觉哉对总纲发表以下意见：宪法是其他法律所自出，即其他法律的总纲。法律与宪法抵触者无效，只是消极的观念，不能说明宪法是“根本法”的意义。新民主主义法律则不然，它需要根据宪法的规定，而加以发扬、保卫的法律，不只是不抵触就够。因为没有这种积极观念，所以前面的法律改为民国了，还可不须改变；没有宪法可以先造出各种法律，甚至照抄和我国情形毫不相干的其他国家的条文。他们以为宪法制成后，把公然抵触的改改就是。宪法和其他法脱节，就有好宪法也将无用。因此，写宪法，写宪法总纲，应有笼罩全宪法以至整个新民主主义法律思想系统的积极观念。同时，谢觉哉还提出：需要把保护大多数人即翻身群众的利益写在法律上；需要把新国家的本质及怎样统治写在法律上；需要把人民争得与创造的新东西写在法律上；需要根本法与子法明白的联系。又说：不能把旧法律补葺罅漏，而只应把旧法律推翻在旧法律废墟上建立起新法律来，虽然旧法律有多少好材料经验可采用。如上所述，新的法律，不止内容要冲破旧的范围，而且形式也不容为旧形式拘束，要使广大人民能了解。宪法的总纲要包括这些至少能笼罩起这些。

《谢觉哉日记》下卷 四月二十三日 阴

下午讨论宪草总纲。

第一、独立民主自由统一，必要的。中国是半独立国家，现才争得和正在争独立。宪草还要有关于独立条文。

“民族的”, 民族主义有好的方面，有坏的方面，统一字要的。在帝国主义与反动派勾结下，可能有谋分裂的事，“向中央筑堡垒”的观念要去掉。发扬地方自治，目的在求得更团结，真统一。

自治，一般的自治，甚何时都有的，不是和中央闹别扭。地方自治，近于自决的自治，标明中央无权去干涉民族自治。后者要写，前者不宜写。

新民主——必写，不必写主义。新民主的各阶级，能表示出当然好，但 “各革命阶级的”“工人、农民小资产阶级、革命知识分子与民族资产阶级”举法不好。（新民主主义名词，经过长期斗争——虽然内容好久就存在——才出现的。造一名词不易如此。） 生活方式，互助精神，最好在条文中表现此意。空洞规定，不定好，“三分之一”要规定，是我国特殊情形，但似可不写在总纲。

谢觉哉提出：（1）写中国的宪法，不学英美也不学苏联。人类生活发展规律我国和外国有许多相似，因此研究外国宪法对我们有帮助，不吸收他们的经验，限制自己在小的时空圈子里，不能写出合适的宪法。但我们是写自己的宪法，要句句是自己的。（2）宪法是根据已实现的东西写的，但多少也有点纲领性，即尚未做好及正待做的也写了些。不过不是理想，而是已有了经济基础和人的能动的根据，是以法律确定促人去实践。（3）抄袭、模仿不能免，但参考模仿不顶事。凡是抄外国的，总不尽合中国及边区情形。中国以前所谓宪草大部分是关起门来写的，不合实际。一经研究，非改不可。在他是好东西，在我不一定是好东西。不要以为来头大就轻予接受。（4）所谓“立法技巧”，即条文严整，字句不繁，这是要的。要考虑其内涵及将来解释不发生毛病。（5）专家的意见要尊重，因为专家晓得我们所不晓得的东西。但不是听了就得，而是考究其来源及是否合乎实际。这里非专家应向专家学，把经验提升到理论。专家应向有实际经验者学，把理论与实际结合，有助于实际，且可开展新的理论。（6）集体起草最好。反过来，覆过去，讨论一次，有一次进步。可以集中意见，也可以训练自己，是作也是学。

草案第三条，民族……平等与第四条民族平等有 范围不同，国土变更似不可写，写保持领土之完整。

民族自决，可在民族章规定。

尊重劳动可在“权利义务”或“基本国策”章写。

5月至7月，开宪法小组会，分别讨论地方制度，司法制度，民族自治各章。然后召开宪草一读会、二读会和三读会。在三读会上邀请土地工作团多人参加，对土地问题提出许多修改意见。

《谢觉哉日记》下卷 八月二日 晴

宪草三读会开始，土地工作团多人参加。加入一些新的人定有新的意见。今天讨论宪草至第七条。原文：“人民有获得土地耕作之权利，其保障为实现耕者有其田之政策；使已经分得土地之人民 保有其土地之所有权；尚未分得土地之无地与少地耕作之人民，依法分得地主超额之土地。”

“为保国卫民而服军役之人民及其家属与死难烈士之遗族分得土地无力耕作者，有受代耕之权利。” 改为：“人民有获得土地耕作之权利，其保障为实现耕者有其田之政策，对已经完成土地改革地区之人民，依法保护其土地所有权。对尚未完成土地改革地区之无地与少地耕作之人民，依法满足其获得土地与生产工具之要求。”“为保国卫民而服军役之人民及其家属与死难烈士之遗族，除依法分得或保有土地外，其无力耕作者，并有受代耕之权利。”

比前好得多，但一、二读时未想到。

谢觉哉（1884年4月27日--1971年6月15日），字焕南，别号觉哉，亦作觉斋。中国共产党的优秀党员、“延安五老”之一、著名的法学家和教育家、杰出的社会活动家、法学界的先导、人民司法制度的奠基者。组建了宪法研究会，主持修订《宪法草案大纲》，最早提出“人民代表大会制度”设想。解放战争时期，任法律研究委员会主任委员。当时住临县后甘泉村。

8月，讨论修改后的总纲及中央政府委员会和职权。删去基本国策章，讨论宪草理论问题。他们先后起草了一个照顾政协协议原则的新宪法草案（后甘泉初期宪法草案初稿）和内容与形式皆为新民主主义的宪草（后甘泉后期宪法草案初稿）。至10月召开法委会会议，征求对宪法草案的最后意见。根据征求意见，法委会又进一步对宪法草案作了修改。根据当时的形势，因中央当时无暇讨论及毛泽东指示宪草要待全国胜利后使用，于是法委会以后再未继续研究及修改这一初稿，这项工作暂告一段落。

其间陈瑾昆、吴玉章、张曙时多次致信毛泽东，汇报起草宪法情况。

1947年7月，毛泽东在给陈瑾昆的回信

“立法工作是一新部门，得兄主持，日起有功，是大好事。”1947年11月18日，毛泽东再次在给陈瑾昆的信中说：“兄及诸同志对于宪草惨淡经营，不胜佩慰。惟发表时机尚未成熟，内容亦宜从长斟酌，以工农民主专政为基本原则（即拙著《新民主主义论》及《论联合政府》中所指之基本原则），详由王谢二同志面达。”（人民出版社1984年出版的《毛泽东书信选集》中，收录了毛泽东写给陈瑾昆的亲笔信）。

注：陈瑾昆 (1887-1959)，湖南常德县月亮山人。

1908～1917 年留学日本，毕业于日本东京帝国大学法律系，获得东京帝国大学法学学位。自日本学成归国后，陈瑾昆虽先后在北洋政府和中华民国政府诸司法部门出任要职，但其投入精力最多，也最为看重者，仍为大学教职。

从北京大学、朝阳大学到后来的国立长沙临时大学、国立西南联合大学，陈瑾昆作为教授，常一人独讲多门法学课程，桃李满天下。与此同时，他还撰写有多部法学专著，从民法、刑法到诉讼法，都有深入的研究和阐发。

抗战胜利后，陈瑾昆返回北平延续了法律职业生涯。然而，仅过了短短两年，由于对抗战后国民党施行政策的反感，决定离开生活多年的北平，来到延安。 1946年12月，经边区政府主席林伯渠介绍，陈瑾昆成为中国共产党正式党员，任中央法律问题研究委员会委员，参与制定了《中华人民共和国宪法》《中国土地法大纲》《中华人民共和国婚姻法》及《中国人民政治协商会议共同纲领》等。当时住临县后甘泉村。

1947年11月18日，毛泽东致吴玉章的信

玉章同志：

来示及意见书，收到读悉。尊体日益强健，热情甚高，极为快慰。贱躯虽间或有些小毛病，但比在延安时好得多了。向川陕鄂边发展根据地一事，业已有所部署，其详请问叶参谋长。宪草尚未至发表时期，内容亦宜从长斟酌，以工农民主专政为基本原则，详情由王、谢二同志面达。天寒尚望保重身体。

敬祝安好！

毛泽东

十一月十八日

选自《毛泽东书信选集》

吴玉章（1878年12月30日—1966年12月12日），原名永珊，字树人，四川荣县人，吴玉章历经戊戌变法、辛亥革命、讨袁战争、北伐战争、抗日战争、解放战争、新中国建设而成为跨世纪的革命老人，与董必武、徐特立、谢觉哉、林伯渠一起被尊称为“延安五老”。任中央法律问题研究委员会委员。当时住临县后甘泉村。

1947年11月18日，毛泽东致张曙时的信

曙时同志：

十月十七日来示读悉。法律工作是中央新设领导工作的一个部门兄及诸同志努力从事于此，不算“闲居”。 将来时局开展，出到外面工作，自属必要。目前则在激烈战争中，年老的人出去，似乎尚非其时法律本于人情，收集各解放区实际材料，确是必要的。关于宪草的意见，托王、谢二同志转达，不赘。贱体粗安，承问极感，天寒尚望珍摄。敬候起居健吉！

毛泽东

十一月十八日

选自《毛泽东书信选集》

张曙时(1884年11月-1971年3月18日)江苏睢宁人。曾就读于唯宁高等学堂。1906 年秋东渡日本留学，次年春回国。先后在南京两江师范学校、法政学堂攻读法律。1909 年加入中国同盟会。1911年参加辛亥革命， 曾任南京临时政府司法筹备处秘书。解放战争时期任中共中央法律委员会委员。当时住临县后甘泉村。